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지난 1995년 6월 동시지방선거가 최초로 실시된 이래 우리나라의 지방자치는 짧은 역사에도 불구하고 괄목할 만한 발전을
이루 왔습니다. 지역주민의 주인의식 성장과 적극적인 행정참여 등 지방행정의 비약적인 성장을 이끌어냈다는 점은
큰 성과로 볼 수 있겠습니다.

그러나 그 이면에는 불합리한 법령과 제도들, 특히 기초지방선거의 정당공천제에 따른 여러 가지 부작용과 역기능이 발생하고 있습니다. 지방선거의 정당공천제로 인해 지방정치가 중앙정치에 예속되어 자치단체장은 공천권을 쥐고 있는 지역 국회의원의 눈치를 보게 되고, 이는 지방자치가 제대로 뿌리내리는 데 커다란 걸림돌로 작용한다는 지적이 각계각층에서 제기되고 있습니다.

정당공천제의 존치여부에 대한 그간의 여론조사에서는 폐지의견이 늘 우세한 것으로 나타났으며, 특히 2011. 8월에 실시한 여론조사에 따르면 전문가의 86.8%가 폐지에 찬성하는 것으로 나타났습니다

이러한 여론에 발맞추어, 학계와 시민단체에서는 정당공천제 폐지를 위해 많은 노력을 기울여 왔으며, 우리「협의회」에서도
‘정당공천폐지 특위’를 설치하고, 시민사회단체와 지속적으로 협력하며, 국회 및 정당대표 방문을 추진하는 등 공천제 폐지를 위한 다양한 활동들을 꾸준히 수행해 오고 있습니다

공천제 폐지의 가장 큰 걸림돌로는 중앙정치권의 기득권 유지가 지적되고 있으나, 여론조사결과에서 일반 국민들의 40% 이상이 정당공천제 실시에 대해 인지하지 못하고 찬반에 대한 무응답 비율이 17%에 달하는 등 국민의 무관심이 더욱 큰 문제라 할 수 있습니다

따라서, 협의회에서는 바람직한 지방자치 정착을 위해 『정당공천제』에 대한 일반 국민들의 이해를 돕고 보다 많은 국민의 관심과 참여를 이끌어내기 위해 토론방을 개설했습니다.

기초지방선거 정당공천제 폐지 뜻을 같이 하시는 분은 동참서명에 클릭해 주시고 여러분의 다양한 의견도
개진해 주시기 바랍니다.

지방선거 정당공천제의 역사

1. 지방자치의 부활과 ‘정당공천제’ 채택
1988년, 약 30여년 만에 지방선거가 부활되었으나, 지방선거에 정당참여를 허용할 것인가를 놓고 여 · 야가 찬반양론으로 대립
- 시 · 도의 선거에서만 정당공천을 허용하는 선에서 법제화 됨

2. 정치과정에 따른 정당공천제의 변천
1994년 통합「선거법」에 따라 모든 기초선거의 정당참여가 허용되었으나,
- 1995년 6.27 지방선거 직전, 기초단체장선거에서는 정당 참여를 허용하되 기초의원선거에서는 정당의 관여를 불허하도록
개정키로 합의

3. 헌법재판소의 판례변경과 공직선거법 개정
헌법재판소는 2003년의 위헌법률심판에서 종래의 입장을 변경하여 기초의원선거의 정당표방금지를 규정한 선거법 제84조에 대해
위헌결정 함
- 이후 2005년의 공직선거법 개정에 따라 기초의회의원선거에 대해서도 정당공천이 허용됨으로써, 모든 지방선거에서
정당공천이 전면 실시

4. 정당공천제의 현주소 :‘현재진행형’의 쟁점
학계와 시민사회에서는 보수와 진보성향을 막론하여 정당공천폐지를 요구하고 있으며, 이에 따라 공직선거법 개정안이
발의되었으나,
- 국회 ‘정치개혁특위’에서는 정당공천제를 현행대로 존치키로 결정함
정당공천의 문제는 계속적으로 논란되고 있으며, 헌법재판소에서도 존폐여부 자체에 대하여는 명확하게 판단한 바는 없으므로
- 이는 ‘과거완료형’이 아닌 ‘현재진행형’의 사안이라 할 것임

지방선거 정당공천제의 의의

1. 헌법적 과제의 실현
정당은 국민의 정치적 의사형성을 중개하는 헌법적 기능을 수행
- 정당의 민주적 의사형성기능은 지방자치단체의 구성과 활동에 있어서도 마찬가지로 유효함
정당공천제는 ‘입법정책적’ 문제로서 헌법상 강제되는 것은 아니며, 입법자가 정치적인 사정 등을 고려하여 그 시행여부를
결정할 수 있는 것임

2. 주민의 공직후보자 선택에 기여
정당공천을 통해 검증된 인사들이 공직후보자로 지명됨으로써 유권자의 보다 용이한 판단과 선택이 가능하며, 각 정당이
추구하는 정치적 이념은 유권자의 후보선택을 위한 유용한 정보로 활용됨
이와 같이 지방공직후보에 대한 주민의 선택이 용이해질 때, 주민의 투표참여율이 더욱 높아지고, 주민의사의 정확한 반영을
기대할 수 있음

3. 정치지도자의 발굴 · 훈련 · 양성 기능
국가를 이끌어 갈 정치지도자를 발굴하고 훈련시키고, 국민 앞에 선거의 후보자로 내세워 국민의 판단을 받게 하는 것도
정당의 중요 기능임
특히 민선자치단체장은 행정사무를 통할하는 기능과 더불어, 중앙정부와 공조 또는 대립하는 등 정치적 역할을 수행해야 하는
경우가 많음
정당의 공천을 통해 정치적 역량이 검증된 대표자는 이러한 역할을 용이하게 수행할 수 있을 것이며, 소속 정당으로부터의
지원 또한 가능함

4. 지방정치의 책임성 확보와 효율성 제고
정당공천을 통해 책임 있는 대안을 제공할 수 있고 그 책임소재를 명확히 할 수 있는 등, 책임정치와 책임행정을 기할 수 있음
정당을 매개로 하여 중앙정치와 지방정치를 연계함으로써 중앙정부와 지방자치단체 간의 정치의 효율성을 제고할 수 있으며,
- 나아가 지방정치에서 나타날 수 있는 토착세력화에 대해 견제할 수 있음

지방선거 정당공천제의 문제점

1. 중앙정치에 대한 지방자치 종속의 우려
지방의 문제를 지방적인 관점에서 접근하지 못하고 전국적인 이해관계에 따라 결정함으로써 지방자치가 중앙정치에 예속되고,
지방자치 본래의 목적인 생활자치 실현이 어렵게 되는 결과 초래
특히 우리나라의 지방선거는 ‘집권당에 대한 중간평가’ 또는 ‘차기 집권가능성의 타진’ 등 중앙정치의 연장선으로 인식된
경우가 많았으며,
- 지방공직자의 당선이란 지역발전을 위한 적임자의 선출이라는 본래적인 의미보다는, 특정 정당 또는 정치계파에 대한 신임의
의미가 강함

2. 지역정치인과의 부적절한 연결고리 형성
지방 공직자에 대한 공천권을 행사함에 있어서 개인적 또는 정치적 이해관계, 특히 자신의 국회의원 당선에 대한 기여도 등을
더욱 중요시 함
- 이러한 구조 하에서 지방자치단체의 장 또는 지방의원들에 대해 소신 있는 정책결정과 집행 또는 의정활동을 기대하기 어려움
특히 정당입후보 지원자의 개인적 능력과는 관계없이 공천헌금의 액수에 따라 지방선거후보를 추천하는 공천부정의 문제가
심각하며, 당선된 지방자치단체장과 지방의원은 이를 보전하기 위하여 직무 수행 중에 다시 부정을 저지를 가능성이 높아짐

3. 정당에 의한 주민의사의 왜곡
정당의 자의적인 후보자 공천은 주민의 공직후보자에 대한 선택권을 선거에 이르기도 전에 사전 차단하여 선거결과의
왜곡을 야기
특히 한국의 뿌리 깊은 지역주의 하에서는 정당공천이 당선을 전적으로 결정하여 사실상 정당에 의한 지방 공직자의 임명이라는
결과 초래
결국 유권자인 주민이 지방선거에서 소외되고 지역분할구도를 고착화시키며 고질적인 지역주의가 더욱 심화되는 부정적인
결과가 악순환 됨

4. 행정효율성의 저하
현대 지방자치는 실질적인 주민의 복지증진을 그 이상으로 하기 때문에 비전문가적인 정당참여적 자치보다는 오히려 전문가에
의한 주민복지를 지향해야 함
정치적인 집단인 정당이 관여하는 경우 생활문제가 정치적인 이해관계에 따라 왜곡되고 굴절되며, 합리성을 상실하여 비능률을
초래
특히 자치단체장이 중앙 정치에 휘말림으로써 주민의 복리에 대한 관심이 멀어지게 되며, 지방행정수행의 효율성 또한
저하될 수밖에 없음

지방선거 정당공천제의 대안모색

1. 정당공천제의 한시적 폐지
지방선거의 정당공천제를 아무 조건 없이 획일적으로 폐지하는 것은 정치현실적으로 기대하기 어렵고, 이론적으로도
위헌의 소지가 있기 때문에 한시적으로 폐지하는 것이 타당
정당공천제 폐지의 시간적 범위 즉 ‘유예시한’은 정당의 지역할거구도가 타파되고 당내민주주의가 확립되는 등 정당이 올바르게
기능할 수 있는 전제조건이 마련되는 시점까지로 함
지방선거에 정당이 참여할 수 있는 요건으로는 (ⅰ) 상향적 공천절차의 마련 (ⅱ) 특정 지역에서만 절대적인 지지를 획득하는
정당이 아닐 것 (ⅲ) 공천부정과 비리를 사전 차단할 장치 마련 등을 들 수 있고,
- 이 조건들을 충족하는 정당만이 지방선거에 대한 ‘재진입’이 허용됨
정당은 지방선거 참여를 위해 가급적 이 조건을 충족시키고자 할 것이며, 단기적으로는 정당이 지방자치에 미치는 부정적 영향을
감소시키고, 장기적으로는 우리 정치의 지역주의를 해소하고 당내민주주의를 확립시킴으로써 한국의 정당정치가 발전하게 되는
계기로 작용

2. ‘지방정당’의 제도화
일정 범위의 지역 또는 지방자치단체의 문제에 대해서만 의견을 개진하고 그 지역의 범위에서만 정치적으로 활동하는
정당을 의미
전국규모의 정당과 비교해 볼 때 지방의 문제에 대한 보다 구체적이고 심도 있는 문제제기와 타당성 있는 대안 제시가 가능
주민의사의 효과적인 수렴과 반영 등 지방자치제의 본래적 이상을 실현함과 동시에, 중앙정치의 지방행정 에 대한 부당한 개입을
최소화
지방정당의 올바른 활동을 위해서는 당내민주주의의 확립과 자유민주적 기본질서 지향이 전제되어야 하며, 정당법상의
분산조항(제17조)을 지방정당의 경우 적용제외하고, 정당의 국고보조금을 지방정당에도 배분하도록 현행 정치자금법을 개정

3. 선거참여주체의 확대
기존 정당을 대신하여 후보자 공천 및 선거운동에 참여할 수 있는 단체를 지방선거의 경우에 가급적 폭 넓게 허용
예컨대 시민단체, 유권자 단체 등 비영리법인(또는 법인격 없는 사단)에 대해서도 지방선거에서의 공직후보자를 공천할 수 있도록
자격을 부여
다만, 영리단체와 공공단체에 대해서는 금권선거 방지 및 선거의 중립성 확보를 위해 허용범위에서 제외
지방 차원에서의 다원적 의사형성을 가능하게 할 수 있는 한편, 정당의 부재에 따른 후보자 난립의 위험성 또한 어느 정도 해소

4. 정당표방제의 허용 : 정당의 대안적 참여방안
후보자가 특정 정당 또는 그 정당의 정책 등을 지지하거나, 또는 지지되고 있음을 임의로 표시하는 것으로서, 가장 현실성 있는
대안임
정당이 후보자를 지지하기보다는 후보자가 지지하는 정당을 표방하는 것이므로, 한 정당을 지지하는 후보자가 여러 명
등장할 수 있음
다만, 정당표방에 의해 무소속 후보자가 사실상 정당의 영향력 하에 있게 되어 자칫 정당공천제 폐지의 효과를 무의미하게 할
우려도 있으므로, 표시하는 것으로서, 가장 현실성 있는 대안임
정당표방과 관련된 금품, 공사의 직 등 대가수수를 금지토록 하는 규정을 공직선거법에 신설하는 등 보완책 마련이 필요

5. 상향적 공천절차의 활용
기존 정당에서도 ‘오픈 프라이머리’와 같이 일반국민의사를 반영하는 후보선출방식을 도입하는 등 자체적인 제도개선을 시도하고
있으나, 그 개선주체가 중앙정치인 만큼, 중앙정치의 논리와 복잡한 정치적 이해관계가 개입될 수밖에 없다는 점에서 한계가 있음
따라서 정당 내부적인 개선과는 별도로, 지역주민이 의사를 결집하여 지방선거의 후보자를 자주적으로 제안할 수 있는 방안
모색이 필요하며, 예컨대 선거일 이전에 무소속 예비후보 간의 경선을 실시하는 등 주민의 능동적이고 상향적인 참여 가능성을
확대하는 것이 필요

정당공천제 폐지를 위한 선별적 추진방안

1. 정당공천폐지에 대한 선별적 접근의 필요성
중앙정치인들이 기득권을 자발적으로 양보하고 지방선거의 정당공천제를 전면적으로 폐지하는 것은 사실상 불가능하므로
지방선거의 유형별 특성에 따라 정당공천제 적용의 적절성 여하 및 우선순위를 분석하고, 이에 따라 단계적 순차적으로 폐지함이
바람직함

2. 광역자치단체와 기초자치단체의 비교 분석
광역단체는 넓은 영역에서의 지역정책 수립과 관내 기초단체들 간의 조정, 중앙정부와의 협력 또는 대응 등을 주된 사무로 하며,
특히 기초자치단체와 중앙정부의 중간에 위치하면서 그 업무가 정치적 판단 또는 중앙정부와의 직접적인 접촉을 요하는 경우가
많으며, 이 과정에서 전국규모 정당이 그 본래적 기능을 발휘할 가능성이 높음
반면 기초단체는 지방행정의 일선에서 주민생활과 직결되는 행정기능을 주로 수행하며 그 규모 또한 상대적으로 협소하므로,
전국규모의 정당의 활동이 절실하게 필요하지는 않으며, 오히려 앞서 언급되었던 정당공천의 폐해가 많이 드러날 여지가 있을
것이므로 그 폐지가 더욱 시급히 요청됨

3. 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 비교 분석
자치단체장은 ‘개인적 대표’로서 지방행정의 최상위 책임자이며, 지방행정조직에서의 최고 수장으로서 지역행정을 지휘하고
그 책임을 부담
한편 지방의회는 이른바 ‘집단적 대표’로서 토론과 협의를 거쳐 의사를 결정하는 구조로서, 다원적인 의사형성이 불가피하므로,
개인적 대표로서의 자치단체장보다는 집단적 대표로서의 의회에 대하여 정당이 개입해야 할 당위성이 더욱 높음
또한 지방의원선거에서 비례대표제와 여성비례대표제의 취지 등을 고려한다면, 정당공천제 폐지는 지방의회보다는
지방자치단체의 장의 경우에 더욱 절실하게 요청되며,
- 헌법재판소 판례도 기초의회보다는 기초단체장의 정당공천제가 우선적으로 폐지되어야 한다는 견해임
(헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4 판결)

정당공천제 폐지를 위한 개선

지방선거의 정당공천 문제에서는 선거를 통한 주민의사의 정확한 반영과 이에 따른 주민의 편익증대의 관점이 가장 비중 있게 고려되어야 함

민주주의 이론의 관점에서는 정당공천제를 통한 주민의사의 효율적인 수렴과 반영이 가장 이상적이나, 정당정치의 전제조건이 갖추어지지 많은 현실에서 일선 지방행정의 부정부패 방지와 행정능률성의 제고라는 공익을 실현하기 위해 정당공천제 실시를 일정기간 유보하고, 대안적 방안들을 활용하는 것이 타당

이러한 과정을 통해 중앙정치에 대한 지방으로부터의 효과적인 견제가 가능하고, 아울러 지방자치의 위상 강화를 추구할 수 있으며,
나아가 지방정치제도의 올바른 정착을 통하여 대한민국의 정치문화 발전을 주도하는 역할을 수행할 수 있을 것임